御龙优配护照如何变成国际通行的“身份证”｜书摘

编者按：作为今日跨境迁移过程中必要凭证的护照、签证，并非理所当然的存在，而是19世纪以来边境管控的产物。一部边境管控的历史就是一部全球史，它提供了一个警示：关于移民，从来没有简单的答案和对策。本文选自《忧郁的秩序：亚洲移民与边境管控的全球化》第四章，经出版社授权发布，文章有删节。

身份转由国家掌控的一个最广为认可的标志是，将护照变为国际标准化的公民身份证书。19世纪初，在世界各地，护照是国家管控国内移民的手段，或者是公民出国使用的证件，要求予以安全通行。现代国际护照制度创立的同时，地方对移民的控制受到削弱，国家在征兵、遣返和海外侨民方面的权力扩大。所有这些活动都引发了国家间的争端，迫使各国明确谁是它们的公民，他们将如何受到保护，并且怎样以其他国家可以接受的方式进行。简而言之，现代护照是国家对其海外侨民个体负有责任的国际公认的证明文件，在大多数国家将护照视为入境的必要条件之前，甚至在签发国广泛承认它为公民身份证明之前，这种做法早已存在。

在19世纪60年代大西洋两岸全面取消护照管制之前，护照的使用和认可度仍然很不统一。护照由五花八门的地方政府、部门机构或达官贵人签发和监督，通常只在特定目的地有效，或只适用于某些航程，通常根据条约或其他互惠优待权而定。直到19世纪60年代，美国和英国的国际旅行护照依然由市长、地方执法官、治安官、州政府和其他名流签发，面向的对象也是形形色色，包括政府、私人个体及机构。护照也经常发放给非本国国民，用于在签发国及第三国旅行。在1858年之前的英国，许多离开该国的旅行者更喜欢从法国或驻英格兰的其他领事馆购买护照，因为英国外交部签发的护照价格昂贵，而且只发放给外交部大臣或政府官员认识或推荐的人。

19世纪60年代之前的国际法文本很少提及护照，只会提到作为战时安全通行的证件。因为护照通常被认为是国内证件，而不是国际证件。但在19世纪下半叶，国际法学家开始提出需要一种新的护照，既可以作为一种国家公民身份的证件，也可以作为一种促进国际交往的工具。理查德·达纳（Richard Dana）曾对亨利·惠顿（Henry Wheaton）死后出版的《国际法原理》（Elements of International Law）1866年美国版本（原版发行于1836年）进行注解，当中他讨论了和平时期护照的“理论和实践”，将护照描述为转变中的文件。

但达纳的阐释并不是自成一家。惠顿的巨著是19世纪全世界最广泛使用和翻译的国际法著作之一，达纳的版本很快成为权威版本，尤其是在美国外交官眼中。在护照使用率不断下降的世界里，美国官员最积极地推广护照作为一种公认的国籍证书和有限责任承诺书的新角色。

即使大西洋国家普遍取消了持护照的要求，美英两国仍在19世纪50年代末开始统一签发护照。美国官员希望更好地监控公民离境的情况，因为担心美国人到国外后会归化于其他国家，并规避其公民义务。相比之下，许多欧洲国家则越来越多地允许公民自由出境并入籍他国，这样他们就不必担心要为公民提供外交保护，或处理公民归国时一贫如洗的问题。美国官员尤其担忧已归化的美国公民在探访其祖籍国时被当地征召入伍。1856年，国会通过了一项法律，规定只有国务院才可以签发护照，但州政府官员之后仍在签发护照，直到19世纪60年代才停止。1873年，国务院收紧了和平时期的政策，只向宣誓效忠、未加入外国军队或未被外国政府归化的申请者发放有期限的护照（大多不超过两年）。

在英国，外交部在1858年降低了护照价格，使护照更容易领取。这是由一起丑闻引发的。在这起事件中，一名刺客持法国签发的证件出境，谎称自己是英国臣民，导致法国政府下令法国领事馆不再向英国臣民签发护照。越来越多人持地方政府签发的护照在国外遭拒绝入境，这也让地方官员不愿再签发护照。于是，中央政府统一签发的证件得到国家政权的支持和保障，在日益扩大的交往中成为一种共同的通行证。

在中央集权的体制下，领取护照变得越来越非个人化，文案工作取代了面对面接触的人际关系，也产生了新的问题。政府官员担心，邮寄护照或由掮客代领护照，会使它落入不负责任和不诚信的人手中，他们会将护照作为赚钱工具。1893年，美国国务院暂停了海外护照续期的做法，因为“一些不择手段的人会从国外把他们的旧护照寄给本国的代理商，代理商就会把护照拿到国务院要求续期，提供的往往是虚假说法，使国务院确信原护照持有者申请续期时就在国内”。

国际纠纷促进了美国国内更大程度地集权。1895年，国务卿理查德·奥尔尼（Richard Olney）建议，地方法院之间的归化入籍证件应进一步统一，这样有助于避免未来发生类似的国际事件。19、20世纪之交，对旅行者进行资料记录并归档、更详细地界定公民与外国侨民的需求显现，这在世界各地引发了新一波国籍法改革。日益严格地规范公民身份意味着，到20世纪初，大多数国家都要求将护照作为入境的先决条件，但都坚持认为护照只是对公民身份的初步认定，从而削弱了护照在甄别入境者方面的作用。接收国此时已几乎无法拒绝护照的权利声索，如果拒绝，很有可能引发国际事件。

到1906年，约翰·巴西特·穆尔（John Bassett Moore）已可以在《国际法文摘》（Digest of International Law）中胸有成竹地断言，“护照是国际上公认的国籍证明”，曾经以“护照”名义四处盛行的各式通行证或推荐信，只适用于战争状况或其他特定情况。尽管如此，移民局1905年反对意见的基本前提仍然成立。护照只是出于国际礼节而被视为公民身份的证件。这些证件在国际法，甚至在许多国家的立法中，几乎没有正式地位。许多国家仍然保留专断权，可以决定向什么人发放护照，或拒绝承认护照作为公民身份证明的性质。国家通常都选择认可护照，这一事实表明，即使是不负责任的主权国，也在一定程度上以国际体系的规范为基础。